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文/中国人民银行营业管理部主任科员王羽涵
在“寡头垄断”的支付市场里，中小支付机构的经营同样存在三元矛盾。文章认为，破解支付机构经营“三元悖论”应当明确“合规经营”是支付机构健康经营的前提和关键，否则只会诱发“劣币驱逐良币”的现象，导致整个市场环境的恶化。本文从监管角度出发，对完善支付机构监管提出了几点建议。
支付行业发展现状
人民银行2010年颁布的《非金融机构支付服务管理办法》明确了支付机构必须持牌经营，同时规定支付业务类型包括网络支付、预付卡的发行与受理、银行卡收单以及人民银行确认的其他支付服务。此后，人民银行陆续颁布了《支付机构预付卡业务管理办法》《银行卡收单业务管理办法》《非银行支付机构网络支付业务管理办法》及相关规范性文件，构建了支付机构业务监管体系。
从支付机构的业务场景来看，网络支付牌照的使用场景最为广泛，网络支付业务也随之蓬勃发展；银行卡收单牌照主要适用于线下POS机类业务发展，是我国第三方支付最早的商业模式，但随着扫码支付的发展，对线下收单造成了冲击；预付卡牌照，随着预付卡购卡的实名化和使用场景的缩小，预付卡业务的发展受到限制。随着金融科技的快速崛起和移动设备的快速普及，支付牌照中的互联网支付和移动电话支付发展迅速，并且市场格局趋于稳定和成熟。支付机构面向客户端（C端）用户提供的支付服务是支付服务的主流，当前阿里系的支付宝和腾讯系的财付通已在面向客户端的业务上形成了“双寡头”垄断局面。据估算，2018年财付通和支付宝的用户渗透率分别为85.4%和68.7%，两者合计市场份额超过90%。这一垄断局面在短期内难以改变，中小型支付机构的生存发展空间受到挤压。此外，支付机构积极布局应用于电子商务的商户端（B端）市场，也开拓了新业务方向，主要是为货物贸易、金融理财、教育、航旅、游戏等具体行业提供更有针对性的支付解决方案。
支付机构陷入经营的“三元悖论”
“三元悖论”理论起源自蒙代尔对货币与汇率政策的描述，即资本自有流动、固定汇率、独立的货币政策三者之间存在矛盾关系，经济体在三个目标中最多同时实现两个。中小支付机构的经营同样存在三元矛盾（如图1所示）。追求利润、强化合规风控与商业可持续三个目标难以同时实现。
状况一：实现“追求利润”和“商业可持续”，则难以实现“强化合规风控”。当前支付市场呈现较为明显的寡头垄断特征，中小支付机构为实现“追求利润”目标只能更加聚焦差异化经营和高风险业务。同时，为实现“商业可持续”，支付机构进一步提高对非合规业务的容忍性，用高收益来覆盖高风险和高成本，背离了“强化合规风控”的目标。
状况二：实现“追求利润”和“强化合规风控”，则难以实现“商业可持续”。中小支付机构在“追求利润”的同时“强化合规风控”，则必须加大研发投入，降低高风险业务的风险性，以新技术占有新市场，然而这种研发具有投入资金和研发进程的不确定性，容易出现亏损，无法实现“商业可持续”目标。
状况三：实现“强化合规风控”和“商业可持续”，则难以实现“追求利润”。实现“商业可持续”的前提是经营收益可以覆盖经营成本和风险，实现“强化合规风控”则要求支付机构不涉足高风险业务，这种情况下，支付机构只能严格筛选客户群，导致业务量萎缩，无法实现“追求利润”目标。
在“寡头垄断”的支付市场里，一些支付机构选择了“追求利润”和“商业可持续”目标，引致了举报支付机构违法违规经营的案件呈井喷式增长。北京地区举报支付机构违法违规主要是支付机构为非法互联网交易平台（炒黄金、炒外汇、大宗商品交易、彩票平台、赌博平台等）提供支付通道，占总量的90%以上，此类情况除个别案例是非法互联网交易平台在支付机构直接开设支付账户外，多数涉及特约商户支付账户的跳转链接；少量是举报通过POS机具进行交易的资金不到账，此类情况多涉嫌POS机具改造、二清和多清问题；零星有举报公司涉嫌无证从事支付业务等。
破解支付机构经营“三元悖论”，应当明确“合规经营”是支付机构健康经营的前提和关键，否则只会诱发“劣币驱逐良币”的现象，导致整个市场环境的恶化。部分支付机构退出市场是市场“出清”的一般均衡现象。监管部门应正视支付机构内生发展的不足，从宏观政策规制的角度发力，通过施加的外生因素，打破中小支付机构“三元悖论”。创新监管，引导支付机构“开正门，走正路”，促进支付市场健康发展。
完善支付机构监管，核心在建立全口径账户监管体系
账户是金融体系的根基。目前人民银行以《中华人民共和国中国人民银行法》《人民币银行结算账户管理办法》等法律规章及多部规范性文件构建了较系统的银行账户监管体系。人民银行建立了人民币银行结算账户管理系统，实现了对银行账户的全口径监测管理。当前经企业授权在基本存款账户开户行就可以查询到该企业开立的全部银行账户，人民法院按照《最高人民法院、中国人民银行关于人民法院查询和人民银行协助查询被执行人人民币银行结算账户开户银行名称的联合通知》（法发〔2010〕27号）的规定，也可向人民银行申请查询被执行人开户银行名称。有分析认为，目前支付机构备付金总额已达2万亿元左右，已经成为民事主体不可忽视的财产权益。在司法案例中，均已出现法院向支付宝、财付通等支付机构查询、冻结当事人支付账户财产的情况，也出现在执行过程中执行当事人网络支付账户款项的案例。当前网络支付账户游离在人民银行的账户管理体系之外，既无法对特定主体名下账户（含网络支付账户）进行全口径统计和资金流转监测，也没有可供监管部门、司法机关、税务机关统一查询支付账户信息的系统平台。
当前将网络支付账户纳入全口径账户监管体系迫在眉睫，具体可行措施：一是指导支付机构在拓展特约商户时，应参照银行一般存款账户开户，向人民银行报送企业名称、网络支付账户账号信息、开户许可证编号等基本信息，与银行账户开户信息进行交叉核验，建立全口径的账户监管体系。二是效仿欧盟经验，支付机构应保存网络支付账户的资金划转信息。跨支付机构的资金划转已经通过网联或银联进行，支付机构应对内部不同网络支付账户的资金划转信息进行全流程留存，并可探索向第三方机构镜像支付信息，建立统一的支付信息数据库。三是在现有的人民币银行结算账户管理系统中增加模块或建设独立的网络支付账户统一查询平台，账户主体、行政机关和司法机关依授权或法定事由可对网络支付账户信息进行查询，破解通过网络支付账户侵占挪用企业资金，逃税避税或者逃避司法执行的难题。
完善支付机构监管，关键在破除支付机构备付金的资金流转“黑箱”
支付机构打破了传统银行对交易双方资金划拨点对点的线性模式，在资金流转过程中通过备付金隐藏了实际收付款账户信息，展示出“黑箱”的特征。
资金流转过程中，支付机构以备付金账户收付款，账户名称在交易流水明细中记载为“某支付机构备付金”而不显示实际收付款方的名称。支付机构作为支付中介，割断了交易双方在银行结算体系的直接联系，资金在支付机构备付金账户中归集、拆分、再归集、再拆分，屏蔽了银行对资金来源和去向的辨别。有银行反映，支付机构备付金账户的隐名性导致银行无法有效履行实际客户的身份识别、大额可疑交易上报等反洗钱义务。支付机构备付金账户的隐名性严重削弱银行和监管部门对资金流转的监测，成为涉黄涉赌、非法外汇交易、非法期货和大宗商品、ICO等非法业务资金流转的首选，部分具备跨境支付资质的支付机构成为举报的“重灾区”。
为打破支付机构备付金“黑箱”，首先，应指导支付机构进一步做好企业支付账户实名化工作。《电子商务法》第十条、第十五条明确规定电子商务经营者应当依法办理市场主体登记并持续公示营业执照信息，这一规定将经营电子商务的主体限定为企业（个体工商户、企业法人、非法人企业等），支付机构在按照《银行卡收单业务管理办法》的规定拓展特约商户时，应当将特约商户的企业名称等信息作为支付账户的实名化信息对外展示：一方面，在与银行或其他支付机构进行资金划转时，应将收付款账户进一步明确为“某支付机构备付金-收付款商户名称”；另一方面，在支付机构不同支付账户之间资金划转时，同样明确“某支付机构备付金-付款商户名称”和“某支付机构备付金-收款商户名称”。通过系统升级和业务流程改造，进一步做好企业支付账户实名化工作。人民银行颁布的《关于非银行支付机构开展大额交易报告工作有关要求的通知》已经规定了“非银行支付机构与银行机构应当加强信息传递，为对方履行大额交易报告义务提供完整、准确、及时的客户身份信息和交易信息，持续完善资金上下游链条信息”，然而限于文件效力层级较低，无法设定罚则，未建立监管硬约束。
其次，应指导支付机构切实履行《电子商务法》规定的法定义务。第一，支付机构应严格落实《电子商务法》第五十三条的要求，确保“电子支付指令的完整性、一致性、可跟踪稽核和不可篡改”。当前尤其应注重支付机构跟踪稽核支付指令的能力，做到逐笔交易可监测。第二，支付机构应落实《电子商务法》第五十三条、第五十五条和《非银行支付机构网络支付业务管理办法》第二十七条的要求，确保用户在执行支付指令前可对收付款客户名称（非备付金）、账号、交易金额等完整信息进行确认，并向用户免费提供对账服务。鉴于非法平台与跳转使用的支付账户名称并不一致，前置提供支付信息核对，有助于客户发现跳转链接。第三，因《电子商务法》对电子支付服务提供者并未直接设定罚则，应将支付机构违反《电子商务法》的行为纳入现有行政监管体系，通过高压监管维护法律权威。
完善支付机构监管，应建立单位支付账户使用规则
人民银行先后出台了一系列规范性文件，构建了较为完善的个人支付账户使用规则体系。从支付机构举报案件来看，限于个人支付账户严格的核验方式和付款限额，从未出现过以个人支付账户跳转链接为非法平台提供资金流转通道的情况。同时，鉴于当前单位支付账户尚未建立未分级制度，开户核验方式随意，也未设定付款限额，使得单位支付账户成为整个账户体系中（包含银行账户和支付账户）的监管短板。伴随网络支付应用场景的不断扩大，支付宝和财付通等头部支付机构支付账户内的资金可用于购置房产、车辆等大额消费或跨境消费和投资，资金在支付机构内已可形成闭环流动。为避免市场主体在不同类型账户间“监管套利”，应参照个人支付账户建立单位支付账户使用规则。
进一步完善单位支付账户使用规则。一方面，可以建立单位支付账户分级制度。III类单位支付账户主要用于企业电子商务收付款，应严格执行面对面（远程视频核验面）审签制度，核实开户意愿和用途，留存视频影像资料；II类单位支付账户主要用于企业日常运营或临时性存款，可采取面对面或非面对面交叉核验方式；I类单位支付账户主要用于小额收付款，可采取非面对面交叉核验方式。开户数量上，应严格执行一个商户在一家支付机构只能开立一个III类单位支付账户，对II类、I类单位支付账户数量暂不作限制，支付机构现有单位支付账户可给予一定的缓冲期予以合并或关停调整。
另一方面，可以建立单位支付账户收付款限额制度。参考个人支付账户付款限额制度的经验，对III类单位支付账户不设定收付款限额；对II类单位支付账户向同名银行账户或支付账户转账不设定收付款限额，向异名银行账户或支付账户转账单日累计不得超过5万元，II类单位支付账户内余额不得高于10万元；对I类单位支付账户向其他账户（不区分是否同名）转账单日累计不得超过5000元，I类单位支付账户内余额不得高于1万元。建立科学的单位支付账户收付款限额制度，虽然不能避免支付账户被盗用或冒用，但可以相当幅度地降低资金流转金额，同时如果不法分子选择通过高频交易转移资金，则可通过设定合理的高频交易监测阈值来自动触发预警，为通过技术手段解决支付机构网络支付接口违规转接问题提供条件。
本文刊发于《清华金融评论》2019年10月刊，2019年10月5日出刊，编辑：谢松燕
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