央行课题组：规范支付机构营销举动 防止过度夸大“无现金社会”

金融界

作 者：中国人民银行金融消费权益保护局课题组
摘 要：货币的本质决定了现金有长期存在的理论根本，货币的载体也具有使用惯性。现金和非现金支付有机共存可以使社会总生意业务费用更低，两者之间虽然存在竞争，但本质上是互补关系，而非替代关系。由于“数字鸿沟”的存在，过度去现金化会引发新的金融排斥，偏离普惠金融的初衷。现金可以保障消费者的自主选择权、公平生意业务权、信息安全权和财产安全权等根本权利。行为经济学和金融脆弱性等理论也支持保留现金。世界各国推动“去现金化”的实验出现了不少妨害和反复，对过度“去现金化”已有所保留、警惕或反思。各国实践证实，“数字鸿沟”现阶段还难以消除，非现金支付的安全性题目仍然存在，现金作为应对自然灾害等重大突发变乱的备用支付工具更不可或缺。我国老年人、农夫、低收入人群以及境外游客、未成年人、视障人士等群体较为依靠现金，消费者在一些场合使用现金有助于保护个人信息和财产安全，保留现金使用符合人民群众的切身长处。对此，本文提出了相应的政策发起。
近年来，随着数字技术不断发展，我国非现金支付日渐普及，特别是移动支付发展敏捷，在一定程度上挤压了现金使用的空间，甚至出现了一些拒收现金现象。但事实上，人民群众使用现金的需求仍然较广泛存在。特别是从普惠金融和消费者保护等角度看，现金的存在有多方面的理论和现实根本。非现金支付与现金使用之间虽然存在一定的竞争，但本质上是互补关系，而非替代关系。
一、保留现金使用的理论根本
根据经济、金融、法律等领域的相关理论，现阶段保留现金使用的依据较为充分，主要表现在以下方面。
（一）货币的本质决定了现金有长期存在的根本。货币最本源的属性是充当商品互换的媒介。现金作为现代社会最根本的货币形态，有效负担了互换媒介的职能，是无门槛的支付手段，与用户身份没有关联，可随时随地完成生意业务，具有最广泛的适用性，可以或许充分满意流动性需要。商品经济对货币的根本需求构成了现金长期存在的根本。
（二）保留现金有利于降低社会总生意业务费用。从制度经济学角度看，支付工具的选择主要取决于生意业务费用。非现金支付需要投入固定成本并构建生态体系，比力依靠规模效应。对于现阶段难以形成规模效应的金融服务“末了一公里”地区或场景，同完全取消现金相比，现金和非现金支付有机共存可以使社会总生意业务费用更低。从货币演化的汗青规律看，货币的载体具有稳定性和使用惯性。纸币从11世纪首次出现到20世纪完全取代金属货币，过渡期长达800多年，在此期间纸币与金属货币长期共存，后者直到本日还以硬币的形态部分保留下来。非现金支付工具与纸币之间也是如此，两者的生意业务费用在不同场景下有各自的比力上风，决定了彼此的长期共存。
（三）保留现金符合普惠金融的初衷。发展普惠金融的初衷是让社会各个群体都能平等享受根本金融服务。数字技术提升了金融服务的覆盖面，但也带来了“数字鸿沟”。老年人、农夫、低收入人群等特别群体有的缺乏数字通讯装备与网络接入，有的缺乏数字金融知识与技能，老年人大概指纹退化或记不住密码，他们对于现金的依靠度较高，过度“去现金化”会引发新的金融排斥，偏离普惠金融的初衷。此外，中小商户也是普惠金融服务的重点对象，现金可以与非现金支付形成须要的市场竞争，使中小商户在担当支付结算服务时有议价空间和末了退路，避免支付服务提供商随意提高佣金或延长资金到账周期。
（四）现金可以保障消费者的自主选择权、公平生意业务权、信息安全权和财产安全权等根本权利。拒收现金实质上是使用技术手段强制设置生意业务门槛和障碍，陵犯了消费者自主选择支付方式的权利。商户单方面排除自身收取现金的义务，增长消费者使用非现金支付工具的义务，陵犯了公平生意业务权。非现金支付工具一般会涉及个人信息和行为数据，账户大概被不法分子盗用，对消费者的信息安全权和财产安全权产生威胁。此外，从行为经济学角度看，现金可以资助消费者控制预算，避免过度消费，由于现金的有形性质能给消费者带来更直观的支出感知，促使其在生理上对于自己的支付行为和消费水平产生更清楚的认识。
（五）现金是应对金融脆弱性的一道底层屏障和生理防线。理论上，现金可以被视为无风险的支付工具和安全资产，而任何依靠于市场机构的非现金支付工具或多或少具有操作风险、市场风险、信用风险甚至是道德风险，为居民保留现金这一选项可以提升其安全感。
（六）现金的存在具有现代信用货币的法理根本。现金是现代信用货币的代表，在国家信用的支撑下，由国家法律规定强制流通，独立发挥货币职能，具有法偿性。世界各国广泛通过不同情势的立法来维护本国货币的职位。《中国人民银行法》和《人民币管理条例》明确了人民币在我国的法定职位，规定不得拒收人民币。
二、国际社会保留现金使用的履历得失
从全球范围看，尽管一些国家出于发展金融科技、反洗钱、反逃税等原因，不鼓励大规模现金生意业务，但并没有完全否定现金使用。经过实践上的一些妨害和反复，目前国际社会广泛认为保留现金利大于弊。2009-2019年，美国、日本、欧元区等主要经济体流通中的现金（M0）匀称增速广泛超过其GDP增速。
（一）北欧国家开始反思“无现金社会”。瑞典、丹麦等北欧国家曾是“无现金社会”建设的先行者。这些国家的共通之处在于经济发展水平高，人均GDP居世界前列；国土面积不大，生齿密度低，城乡差异小；国民受教诲程度高，担当新事物能力强；信息化程度高，数字根本设施发达。因此，北欧发达国家推动去现金化有特别上风，发展中国家难以模仿。即便如此，2018年以来，瑞典等国开始反思无现金社会存在的题目：一是“数字鸿沟”开始凸显，部分弱势群体（包括外来移民）难以适应无现金社会；二是信用卡欺诈数量显著上升，引发对支付安全的担忧；三是考虑到灾备题目，担心无现金社会在面临战争或天灾时缺乏抵抗力。
（二）日本大众出于对自然灾害等重大突发变乱的担忧而偏好现金。日本的非现金支付以信用卡、预付卡为主，移动支付起步较晚。2014年起，日本政府将推广非现金支付作为国家战略。但日本民间对“去现金化”顾虑重重：一是日本自然灾害频发，大众危机意识强，认为一旦发生灾害造成停电等环境，现金必不可少；二是大众经历过消费金融危机的洗礼，担心非现金支付大概麻痹对花钱的感觉，导致过度消费；三是中小商户不肯意负担佣金成本，且担心支付耽误到账影响资金周转；四是消费者对密码被盗和个人信息泄露存在顾虑。总体看，日本社会目前仍较为依靠现金。
（三）美国和英国关注现金对于弱势群体的意义。2019年以来，美国多个都会出台地方法律，克制商户拒收现金，理由是“去现金化”不利于低收入人群和有色人种，会对弱势群体获取金融服务造成障碍，加重其经济负担。在英国，大量弱势群体也高度依靠现金支付。英国消费者还较为看重现金的匿名性，并且认为现金可以控制消费支出。
（四）澳大利亚强调保留现金作为备用支付手段。2019年，出于大额现金反洗钱需要，澳大利亚立法克制以现金购买超过1万澳元的商品。但澳大利亚没有彻底否定现金使用，而是支持将现金作为可选的支付方式。澳央行认为现金是很好的备用支付工具，承诺继续提供现金，并发行了新版纸币。据澳央行2019年调查，有10％的受访者只使用现金，78％的受访者表示会持有一些现金，原因包括预防不时之需、人情往来、担忧支付系统稳定性、隐私安全、对银行缺乏信任等。
（五）印度“废钞令”未能阻碍现金使用。2016年11月，印度公布面值为1000和500卢比的纸币失效，希望减少现金使用，打击洗钱行为。印度央行数据显示，非现金生意业务量随后一度敏捷增长，但该趋势仅连续到2017年3月，之后便一起下行回归到原来水平。主要原因是：印度普通大众受教诲程度有限，难以熟练使用非现金支付；POS机普及度低，农村地区缺乏终端装备；发生过银行卡大规模遭黑客入侵，导致大众对非现金支付的安全性持猜疑态度。
上述国际社会保留现金使用的履历得失提供了值得借鉴的启示：一是各国推动“去现金化”的实验出现了不少妨害和反复，对过度“去现金化”已经有所保留、警惕或反思。二是各国实践证实“数字鸿沟”现阶段还难以消除，假如直接全面“去现金化”，会有部分群体被排斥在支付体系之外。三是各国消费者对于支付中的个人信息和财产安全高度敏感，部分消费者较为看重现金的匿名性，非现金支付的技术安全隐患仍广泛存在。四是应把一样平常小额现金生意业务与大额可疑现金生意业务区分开来，使居民正常的现金使用与反洗钱、反逃税不产生冲突。五是应居安思危，现金在应对自然灾害和重大突发因素造成的支付系统中断时，具有保障根本生存的灾备作用。
三、我国保留现金使用的须要性
从国内实践看，保留现金使用符合当前我国经济社会发展近况，是现阶段发展不均衡不充分条件下科学公道的制度安排，起着“补短板”作用。近年来，人民币M0保持缓慢平稳上升趋势。2017-2019年，中国人民银行分别净投放现金2342亿元、2563亿元、3981亿元。2019年末，人民币M0为77189亿元，同比增长5.4％，反映出现金在我国仍有较强实际需求。
（一）保留现金是应对“数字鸿沟”的现实需要。2019年中国人民银行消费者金融素养调查显示，我国消费者对非现金支付的数字化场景、风险识别与防范、怎样有效维权等方面的认识和把握有待进一步提高。60岁及以上的老年群体中仅有27.3％可以或许通过互联网获取金融服务和信息。特别是我国城乡和地区间差异较大，农村地区有较多学历不高、收入不高、年事较大的人群认为现金更加安全可靠，农副产品购销很多以现金生意业务，2019年全国助农取款服务点业务量达4.26亿笔（大部分涉及现金业务），农村整体仍有较大现金需求。因此，保留现金符合我国现实国情，取消现金会让目前无法适应数字化发展趋势的老年人、农夫、低收入人群等普惠金融重点群体产生受排斥感。
（二）现金是满意特定人群根本支付需求的须要保障。除了受“数字鸿沟”影响的群体外，现金还可保障一些特定人群的生存。一是境外游客。境外游客一般没有人民币账户，或是因语言文化差异难以使用境内支付工具，在景点和中小商户消费时较为依靠现金，离开现金大概“寸步难行”。二是未成年人。一些家长不会轻易给未成年子女配备银行卡或移动支付账户，一般以现金情势给予小额零花钱，这有利于家长控制未成年人的消费行为。三是视障人士。视障人士较难使用非现金支付，而人民币现金的票面上有便于其使用的盲文。
（三）现金是促进消费者权益保护的须要选项。一方面，消费者对于支付方式的自主选择权和公平生意业务权理应受到保护。另一方面，国内的移动支付在快速发展过程中，出现了过度网络消费者个人信息的倾向，大概造成消费者的联系方式、消费习惯、生物特征等数据被互联网企业过度发掘；网络安全题目也受到广泛关注，支付密码、指纹等信息一旦被不法分子盗取，大概会直接造成财产丧失。消费者在对移动支付的安全性缺乏把握的场合，选择使用现金有助于降低个人信息和财产安全被陵犯的风险。
（四）拒收现金大概引发社会抵牾。近年来，人民银行金融消费权益保护部门接到一些群众反映拒收现金题目，数量逐年呈上升趋势，涉及较多的行业有批发和零售业、住宿和餐饮业、居民服务业、行政事业单位或公共服务部门和交通运输业等。拒收现金的表现情势主要包括：强制要求以移动支付取代现金，拒收小额纸币或硬币，个别行政事业单位或公共服务部门收费时不担当现金。从群众的反映看，拒收现金影响了人民群众的一样平常生存，大概引发社会抵牾和负面舆情。这也从反面印证，现阶段保留现金符合人民群众的切身长处。
（五）现金是预防技术失灵的应急工具。我国幅员广阔，自然灾害较为频发，在支付体系安排中需要具备底线思维，做好应急管理的准备。即使是在一样平常生存中，群众在遭遇手机遗失、电池耗尽、网络流量不敷、信号差等环境时，也需要现金作为应急支付手段。
（六）现金还具备其他特别功能。一是具有一定的文化价值。人民币现金票面图案凝聚着我国汗青与文化，具有特别象征和教诲意义，人民币也因此具有收藏价值，还是对外展示中国形象的“国家手刺”。二是可以成为商业银行增强与消费者互动的纽带。表面上看，取消现金可以减少商业银行的现金业务成本，有些商业银行大概会将现金业务视为负担。但从消费者角度看，现金业务是商业银行区别于其他机构的重要特征之一。商业银行应当以优质的现金服务来接触和留住消费者，而不是让消费者远离现金。
四、政策发起
（一）提高政治站位，切实做到金融为民和金融惠民。要始终坚持“以人民为中心”的发展头脑，充分响应人民群众的需要，依法保障现金使用，满意全体人民特别是特别群体的生产生存需求，确保支付服务的公平性和普惠性，不断提高人民群众的获得感和满意感。
（二）尊重消费者多元化的选择，营造精良消费环境。鼓励包括现金在内的多元化支付工具共同发展，发挥互补作用，满意消费者多样化支付需求，为落实“十四五”规划发起提出的“全面促进消费”营造便利环境。同时，要鼎力大肆规范支付机构的营销宣传行为，防止过度夸大“无现金社会”而误导商户和消费者，避免将现金使用与非现金支付对立起来，避免给特别群体带来“拒绝移动支付就寸步难行”的认识误区和被排斥感。
（三）提升现金服务水平，优化现金使用体验。鼓励商业银行对现金服务保持须要的人、财、物投入，对重点行业、重点地区有针对性地提供现金服务。提升城乡地区自助取款机（ATM）和存取款一体机（CRM）的密度、功能和易用性。公道投放小面额券别，便于商户找零。提高人民币干净度，满意疫情常态化防控需要。
（四）增强人民币使用和相关法制知识普及教诲。让社会公众充分认识到拒收人民币是违法行为，积极引导商户尊重消费者支付方式的选择权，对相关行业有针对性地开展宣传教诲，与有关主管部门增强沟通协调，在全社会营造自发维护人民币法定职位的浓厚氛围。增强反假货币、人民币流通券别、残损币兑换等相关知识普及。
（五）加大人民币管理、反洗钱、消费者保护等领域执法力度。对拒收现金行为明确处罚裁量尺度，对情节严峻的案例可以考虑依法从重处罚，形成有效震慑。增强对大额可疑现金生意业务的监测，打击使用现金开展的非法生意业务运动。增强个人信息保护等重点领域的监督检查，切实保护金融消费者的久远和根本长处。
注1：本文中的现金，指的是实物货币，在我国就是指人民币纸币和硬币。

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