陆强华：我国支付行业监管新周期 | 银行法研究专栏第43期

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陆强华，金融硕士，中国支付清算协会政策研究和宣传部主任，长期从事支付政策与行业研究，发表各类专业文章10余篇，《深度支付》作者。
一、第三方支付：新的监管领域及牌照红利
一国支付体系的发展有其自身的演进路线。近年来，我国支付体系最主要的发展成就在于：一方面，网络支付、移动支付等支付业务在为互联网经济提供高效基础服务的同时，自身也获得迅猛发展，形成新兴的增量市场，成为我国“新的四大发明”之一，无论是规模、渗透率、技术以及模式等方面在全球范围内处于领先水平。另一方面，支付机构异军突起，成为银行支付体系之外的新生势力，并通过与银行的持续竞合，显著提高了我国支付市场整体的创新与服务水平。2017年，我国非银行支付机构发生网络支付业务2867.5亿笔，金额143.3万亿元，同比分别增长75.0%和44.3%。
回顾我国支付发展的历史，支付机构是传统的银行网关支付无法适应电子商务发展对于线上支付便捷性需求的背景下应运而生，最初以银行机构之外专业化服务机构的身份出现。2002年中国银联成立，开始推动银行卡发卡和受理环境的普及，促进了线下商业的发展。以易宝支付、汇付天下、快钱等为代表的支付机构开始从事商户拓展和机具维护，取得快速发展。2003年开始，以支付宝担保交易为代表的账户支付模式开始出现，除服务于交易外，还解决了电子商务领域的信任问题，促成双方交易。
由于缺少法律上的正式认可和规范，这些支付机构在前期发展过程中存在法律地位模糊、业务边界不清晰、责权利不明确等问题，并形成大量客户沉淀资金。2010年，中国人民银行出台《非金融机构支付服务管理办法》，明确规定非金融机构应当取得支付业务许可证，依法接受中国人民银行的监督管理。2011年，支付宝、银联商务、财付通等首批27家公司获得人民银行颁发的《支付业务许可证》，成为首批持牌支付机构。
从《非金融机构支付服务管理办法》中的称谓中我们可以看出，初期，人民银行把第三方支付机构定义为从事支付业务的非金融机构，是支付业务产业链的补充，且考虑到当时这类机构数量已经不少，首要任务是将其纳入监管体系中。在2011年首次发放支付牌照后三年内，人民银行共发放牌照250余家，占总发放271家牌照的比例为92.3%。
随着支付机构业务迅猛发展，备付金的快速增长以及服务模式的创新，第三方支付业务被视为互联网金融发展的重要业态。人民银行对支付机构的称谓改为非银行支付机构，承认其金融属性，对支付机构监管理念逐步从侧重支持创新向创新和安全兼顾转变。2016年8月，人民银行宣布，坚持“总量控制”原则，“一段时期内原则上不再批设新机构”。此后，由于公司合并、注销和部分机构续展不通过等原因，现存拥有支付牌照的机构数降至243家。
200多张支付牌照是多还是少？有观点认为，200多家支付牌照肯定是多了，有观点认为，牌照至少减一半。从监管角度而言，支付机构小而散，同质化竞争，不利于提升市场效率和规范化水平，管理难度大。同时支付作为金融服务，涉及巨量资金转移，服务连接各行各业，对资质和实力的审查理应更加严格。从需求看，目前申请牌照排队的机构很多。一些著名的电商集团、大型零售企业、金融集团以及互联网公司等出于商业信息保护和打造闭环等需要，对于支付牌照需求迫切，但是考虑到支付业务的规模效应和具有工具性、公共产品的特性，这些需求是否合理，是否符合产业发展，需要进一步评估。同时，第三方支付市场的市场集中度相对较高。两家头部支付机构的移动支付市场份额已经超过90%。剩下200多家支付机构分食不到10%的业务，业务利润微薄，发展空间逼仄，无论从市场效率的角度，还是产业格局调整的角度看，对支付机构实力和业务经营可持续性要求在大幅提高。因此，未来持牌机构的资本金等准入标准会趋于提高，许可业务的结构会根据业务发展进行新的调整，常态化的市场退出机制将逐步完善并发挥作用。
随着支付牌照的发放，支付机构以及新兴支付业务成为人民银行新的监管领域。人民银行“招安”支付机构，给予一个合法合理的身份，使其能够在阳光下开展业务，同时在发展过程中，给予支持创新与发展的政策环境，持牌的支付机构享受到了丰厚的政策红利和创新空间。经过多年成长壮大，支付机构逐步发展成为支付行业的重要力量，打破了银行机构单一提供支付服务的格局，2017年，非银行支付机构发生网络支付业务笔数已经是银行电子支付的2倍。同时，由于较早纳入监管体系以及后续人民银行的一系列监管措施的实施，第三方支付行业是互联网金融专项整治中监管制度最健全、市场成熟度最高、产生社会价值最大的领域。
二、“支进银退”的博弈：支付机构与银行竞争的演进分析
中国的第三方支付在小额支付、便民支付领域已经可以与银行相抗衡，构成一个相对独立又有着广泛影响力的替代性支付体系，这在其他国家几乎是没有的。而且它的发展是基于轻资产的互联网起来的，在成本结构、企业文化以及价值取向等方面与银行存在较大差别。
过去几年，银行的支付业务体系面临着支付机构的巨大挑战。支付机构在零售支付领域逐步占据了发展主动。支付机构和银行之间的竞争是不对称竞争，支付机构对支付业务是“all in”，而在我国银行业务体系中，支付尽管是金融行业的一项基本功能，但在银行的业务版图中并不是主要盈利中心，尽管银行实力和资源占优，但是在支付业务这一局部战场，银行支付的市场份额正在逐步被蚕食。在打法上，支付机构围绕支付便捷性和用户体验为中心，不断创新支付产品和服务，逐步通过“外围到腹地”、“线上打线下”等方式，利用场景、流量等优势进入银行的传统业务领域。由于银行体系内部利益诉求不尽相同，因此，在一个时期内，支付机构利用客户优势和备付金存款的便利，与银行分别进行多个层面的合作，获得了丰富的银行资源，这也是支付机构快速发展的一个重要原因。
首先，从银行账户上“嫁接”出一个完整的支付账户体系。支付账户的数量已经超过32亿，与银行账户交互资金规模达到上百万亿元。同时支付机构利用互联网平台的流量和便捷服务，将银行账户的权益体系复制到支付账户中，并进行“互联网化”地改进，由于支付宝等支付机构所拥有的巨大客户群体，使支付账户在数量、便捷程度和附加服务等方面并不逊色于银行卡账户。如大部分具有平台流量和场景优势的集团企业以及金融科技企业都在通过线上开展消费贷款以及金融理财产品代销等业务，对银行零售业务构成强有力竞争，如余额宝的业务规模超过1.5万亿元，对银行活期存款形成显著的替代效应。
其次，在零售支付的客户端，支付机构相当于承担了类似发卡行的角色。通过支付账户绑定银行卡，虽然付款方是绑定的银行，事实上对于消费者而言，首先打开的是支付宝，无论是业务流程、品牌认知等方面，银行退居了幕后，成为付款通道，用用支付机构的APP代替了手机银行APP，用支付账户隔离了银行账户，用支付机构的品牌覆盖了银行的品牌，从长远来看，对银行的消费者黏性和品牌忠诚度来说非常不利。
再次，从零售支付的商户受理端来看，主要支付机构的受理优势在扩大。在主要支付机构统治线上支付后，利用二维码支付切入线下，取得空前成功。高频次的应用打败低频次的应用是一个普遍的规律，通过对二维码进行大规模、大力度的补贴推广，再加上消费者对于手机支付宝、微信等软件的高频应用，扫码支付逐步从高频小额业务上替代了刷卡支付，形成了在受理端更为广泛的业务覆盖，通过受理端来提高和稳固第三方支付产品的使用频率，通过客户黏性和使用习惯形成“护城河”。事实上，一家支付平台形成了类似银行卡“双边市场”的模式。
相对于银行支付的监管，对于支付机构的监管无疑更具挑战性。支付机构的创新驱动更强，与监管的博弈性更强，市场的竞争性更强，很多业务的创新不断挑战原有的监管框架和标准，用对银行的监管理念和方式来管理支付机构已不相适应。支付机构高速的发展，也积累了合规短板和风险隐患，市场乱象频现。事实上，对于这种具有互联网活性的支付机构的监管，即使在全球范围内也是一个挑战。
由于体制和文化、理念上的差异，银行和支付机构之间在业务、文化、理念等方面出现明显的冲突，监管在银行和支付机构之间的平衡更加困难，监管的非一致性问题突显出来。一是直连银行产生的违规清算的问题。由于一个较长的观察期，给予支付机构在业务灵活性、便利性以及成本等方面的优势，损害了市场的公平性。二是账户开立的问题。支付账户的开立，完全是远程线上化，银行账户的开立需要到实体网点。这在客户获取以及维护、用户体验等方面形成巨大的差别。支付账户开立成本不及柜台开户成本的10%，而客户的获取效率相差更大，如微信红包的应用，产生的绑卡客户和账户开立数量，抵得上银行好几年的新账户积累。三是二维码支付的发展问题。虽然2014年人民银行暂停二维码支付，拦了一道，反而拦住了银行。主要支付机构趁势加快了二维码支付的推广，进而形成绝对市场优势。四是收单市场管理问题。收单市场在银行逐步退出，支付机构大力拓展的背景下，获得了快速发展，受理环境得到了极大改善，但是高速发展也有其代价，市场乱象也同样产生。二清、外包、无证、套码套现、接口转接以及为违规商户提供支付服务等问题相互纠缠在一起，支付机构的交易信息并没有及时向银行传送。商户端的风险向客户端蔓延，对银行的风险管控构成持续压力。
三、我国支付监管的“学习曲线”和“再平衡”
我国支付监管的特殊性在于，对支付机构是机构监管，对于银行是业务监管。这种一个行业双主体机构的状况让监管部门面临诸多冲突。支付监管的另外一个特殊性在于，支付行业是一个科技与金融深度融合的行业，既是金融的基础业务，同时也是科技应用的高地，创新驱动和风险防控对于监管的挑战一样突出，创新和安全的平衡更加重要，也更具挑战性。这就需要监管的“学习曲线”更加陡峭，需要不停地学习和了解大量的创新实践和知识，补充、完善和试验大量的监管举措，以弥补监管和飞速发展的实践之间的“知识断层”。
人民银行副行长范一飞在2017年两会上对其监管政策进行了解释，“因为整个非银行支付产业的发展是一个新兴事物，一开始是观察、包容它的发展，到了一定阶段以后，对客观规律认识清楚后，就要努力加以规范。”从根本上说，这是一个行业不同发展阶段中安全与效率的转换。行业发展初期，优先谋求发展，鼓励创新，效率优先，享受创新红利；行业做大了，要求安全，规范和秩序，追求制度和秩序红利。这种“再平衡”，既是效率与安全的轮转，也推动了监管一致性原则的落实，构成了新的监管周期律。
无论从风险风控，还是从监管有效性以及国家金融安全等角度来说，银行依然是我国支付体系的主体，是资金流动的主动脉，也是货币政策和金融调控的传导链，银行在支付体系中的主体地位和主导作用不可动摇。当前，商业银行在支付业务中主导力削弱和在零售支付行业的被动是客观存在，从长远看，这种局面与银行的地位和作用并不相称。
互联网金融风险专项整治开展以来，人民银行对支付机构加强了监管和整治，推出一系列重大的监管措施，包括从限额管理到备付金集中存管，再到断直连、建网联，再到大手笔的处罚以及推行支付行业违规行为举报奖励制度，查处无证经营机构，查处违规转接支付接口和商户管理上的违法违规行为等等，基本覆盖到支付行业发展的“病灶”，取得了积极成效。对于行业来说，短期阵痛不可避免，但雷霆之中蕴含生机，通过市场的规范和秩序的整顿，将会带来行业新一轮发展。
鉴于支付行业在金融服务中的地位和其业务特性，其风险防范工作对于整个防范和化解金融风险攻坚战具有重要意义。特别是对于支付机构的严监管，实现监管一致性的回归，有利于维护支付市场公平竞争的秩序，改善银行支付业务发展的环境，帮助其重塑竞争优势。
首先，在断直连背景下，银行I类账户资源的价值得以回归。断直连后，取缔了支付机构违规从事的跨行资金清算业务，使支付机构在银行账户连接和获取上逐渐失去优势，银行对付款业务的控制力大大增强，银行渠道变得更加重要，支付机构对银行账户和付款渠道的依赖性会增强。清算组织的加入，使银行与支付机构的权责利更趋平衡，促使支付机构从闭环走向开环，从“黑箱”走向透明，从“大而不能管”走向业务链条上的纵向制衡。
其次，支付机构备付金集中存管制度，抑制了支付机构备付金扩张的冲动，从根源上消除备付金被挪用的风险。从今年三月份数据看，集中上存到中央银行的备付金规模已超过3000亿元。支付机构少了一项与银行谈判的重要筹码，在业务的合作上，银行在于支付机构的合作上处于一个更为有利的位置。对于银行而言，少了存款激励，可以更专注于支付业务本身及在客户、流量以及大数据等方面的合作。
再次，在移动金融发展的大势所趋下，参考支付账户便捷性，积极推动个人银行账户的分类管理。在I类账户基础上，分出Ⅱ、Ⅲ类线上账户，省去了去实体网点开户的麻烦，整体上提升了个人银行账户的便捷程度，而且人民银行后续下发几个文件，进一步放开对Ⅱ、Ⅲ类账户的限制，提高其使用的便利性，其政策意图就是鼓励银行拓展Ⅱ、Ⅲ类账户，以支撑银行未来线上支付和移动金融的发展。据中国支付清算协会的统计，2017年，商业银行开立Ⅱ、Ⅲ类个人银行账户共计5亿多户，资金累计出入21万亿，账户余额4390多亿元。
最后，零售支付市场并没有定局，银行与支付机构的竞争还将继续。移动无卡支付是支付市场必争之地，而且重点在线上受理市场。总体看，短期内银行机构在二维码支付业务上已经失去先机，短期内难有超越机会。对于银联和银行而言，发展基于NFC的支付产品作为二维码支付的竞品是必然选择和尝试。2018年，银联和银行重点推动移动“云闪付”，在零售支付端先站稳脚跟，再逐步提升市场份额。
四、支付监管新周期：趋势与机遇
安全技术大幅进步给支付便捷性的提升带来足够空间，促成了支付市场的大幅增长，业务规模和服务供给显著提升。但是随着支付市场的高速增长，技术给予便捷支持的冗余空间缩小，同时风险问题重新突显，效率和安全开始新的轮转。因此，在新的加强金融风险管理的背景下，支付监管在效率和安全之间开始新的平衡，在这一新周期中，既需要金融科技对安全技术进行新一轮的提升，又需要通过业务管理对风险进行全面防控，对于风险导向的银行支付业务而言，意味着新的发展机遇。
（一）进一步强化风险导向，提升支付立法层级。较之于快速发展的市场形势，基础性的支付监管制度建设稍显滞后，相对于监管滞后，立法更为滞后。支付创新发展非常快，服务的客户数以亿计，业务规模成倍扩张，市场主体更加丰富，对电子支付的管理的立法层级应由部门规章提高到法律法规层面，比如支付机构破产的清偿次序、对非持牌机构从事支付业务的处理、支付诈骗的司法处理、账户体系的管理等方面做出更明确和权威的界定。此举不仅有利于提高行业监管效率和威慑力，而且便于支付监管部门与其他政府部门开展更加高效顺畅的政策与司法层面的协调与合作。
（二）科学规划，明确和完善产业政策。在支付体系规划和设计中，如何去定位电子支付在整个支付体系中的发展、我国账户体系的规划安排以及支付市场对外开放的制度安排等等需要在未来的支付体系整体设计中进一步明确，要前瞻性地规划支付体系发展的路径，明确核心的管理原则，合理引导市场预期，营造公平有序的市场竞争环境。此外，要进一步加强市场准入管理，提高市场进入门槛，建立和完善支付市场动态的进出机制。
（三）加强清算市场改革，优化支付市场布局。支付业务的技术性和互联互通决定了跨行性清算业务系统的重要性，通过清算系统对市场主体进行系统参与方管理并实行有效的风险监测和管理被证明是支付业务监管行之有效的经验。要重点加强对零售支付和新兴支付业务清算系统建设，为支付业务创新和科学管理提供有效支持。“断直连”是人民银行的一项重大决策。对银行和支付机构来说也是一次市场重大调整。作为利益相关方，银行机构应积极配合和支持，强化在支付业务链上的主导地位，参与流程、定价等领域的规则制定，更多承担行业风险防范的责任。
（四）银行机构应充分利用“支付监管新周期”，守正出新，重塑支付服务市场地位。抓住向零售银行转型的战略机遇，将支付纳入其中，通过支付创新，连接和整合客户、场景、数据等资源，如最近信用卡市场的爆发就是一个很好的例子，由于信用卡分期和贷款业务成为盈利增长点，驱动信用卡业务的增长。要利用人工智能、加密技术、区块链、大数据等金融科技最新发展成果，积极推动支付创新，进一步提升银行支付的便捷性和用户体验，使银行支付更受欢迎，更好满足消费者需求。要积极推动银行移动云闪付，只有做大蛋糕，提升份额，扩大支付服务市场的影响力，各家银行才能处于一个有利的市场地位，银行机构要从大局出发，通力合作，使移动云闪付成为银行支付的一面旗帜和共同的业务基础。要积极探索Ⅱ、Ⅲ类账户应用场景，提高银行支付的便捷性体验，打造银行支付的便民形象。同时，以Ⅱ、Ⅲ类账户为基础，实现银行业务线上数字化转型，积极推动移动银行和智慧银行建设。
（本文刊载于《银行家》2018年第6期）
专栏主持人：何海锋，法学博士，北京市天同律师事务所顾问律师。
专栏介绍：当前我国银行业发展日新月异，商业银行从单一存贷款业务走向混合经营和网络经营，各种新兴银行业态不断出现，开放银行方兴未艾，银行监管的理念、框架和方式也在调整升级，《商业银行法》《银行业监督管理法》等法律修订和完善势在必行。在此背景下，银行家杂志推出《银行法研究专栏》，分享最新最重要的银行法研究成果，为银行法的修订完善以及实施落地提供参考，敬请关注。
专栏投稿：hehaifeng@tiantonglaw.com

                               
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