央行孙国峰：改善货币政策传导机制不能靠行政办法
编者按2018年，中国经济坚持稳中求进的工作总基调，按照高质量发展要求，深入推进供给侧结构性改革，三大攻坚战开局良好，同时有效应对外部环境变化和中美经贸摩擦，保持了经济持续健康发展。2019年是新中国成立70周年，是全面建成小康社会关键之年。未来一年中国经济走势如何，货币政策、金融各业以及金融市场将呈现怎样的发展态势？本刊特约请相关专家学者进行了分析。
作者｜孙国峰「中国人民银行货币政策司司长」
文章｜《中国金融》2019年第2期
对2018年货币政策的回顾
2018年全球经济总体延续复苏态势，国内经济运行在合理区间，金融运行总体平稳，但内外部不确定因素有所增多。从外部环境看，主要发达经济体在复苏中出现分化，外部风险和挑战有所加大。从国内经济金融形势看，国内经济运行保持韧性，但在新旧动能转换阶段，受“几碰头”等因素影响，长期积累的风险隐患有所暴露，小微企业、民营企业融资难问题较为突出，经济面临下行压力。面对错综复杂的国内外经济金融形势，在党中央、国务院领导下，人民银行以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，坚持稳中求进工作总基调，认真履行国务院金融稳定发展委员会办公室职责，实施稳健中性的货币政策，主动作为、创新操作、精准发力，坚持金融服务实体经济的根本要求，前瞻性地采取了一系列逆周期调节措施，激励引导金融机构加大对实体经济，尤其是对民营企业、小微企业的支持力度。这些措施并没有简单地“大水漫灌”，而是在稳增长的同时注重了平衡好调结构、促改革、防风险等方面的关系，发挥先行引导支持作用，为供给侧结构性改革和高质量发展营造了良好的货币金融环境。
稳健中性的货币政策主动作为，加强逆周期调节，保持流动性合理充裕和货币信贷合理增长
货币政策保持稳健中性，并不意味着货币信贷维持不变，而是根据形势发展变化，主动动态优化，适度熨平经济的周期波动，在上行期防止经济过热和通货膨胀，在下行期对抗经济衰退和通货紧缩。面对复杂严峻的国内外形势，2018年人民银行通过四次降准和增量开展中期借贷便利（MLF）操作等措施提供中长期流动性6万亿元，基本传导到了实体经济。利率中枢总体稳中有降，银行间7天期质押式回购利率（DR007）从2017年末的2.9%左右下降到目前的2.6%左右，10年期国债收益率和非金融企业债务融资工具加权平均发行利率分别较2017年末下降约0.65个和1个百分点，金融机构贷款利率较年内高点也有所回落。充分发挥宏观审慎评估（MPA）的逆周期调节作用，多次召集金融机构和人民银行分支行座谈，鼓励金融机构加大对实体经济的支持力度。2018年，新增人民币贷款16.17万亿元，同比多增2.64万亿元，多增额是2017年的3倍，在一定程度上弥补了表外业务、影子银行收缩的影响，金融对实体经济的支持力度保持稳固。
运用和创新结构性货币政策工具精准发力，加大对小微企业、民营企业的支持
为民营企业解困，是激发更大市场活力、更多就业的重要措施。人民银行坚持“两个毫不动摇”，在保持总量适度的同时，运用和创新结构性货币政策工具，出台信贷、债权、股权“三支箭”，着力疏通货币政策传导机制，激励和引导金融机构加大对民营企业、小微企业的支持力度。2018年，人民银行出台了较多的结构性支持措施，包括：四次定向降准，完善普惠金融定向降准优惠政策的考核口径，扩大MLF等工具担保品范围，在宏观审慎评估（MPA）中增设小微企业、民营企业融资专项指标，三次增加再贷款和再贴现额度共4000亿元，下调支小再贷款利率0.5个百分点，扩大支小再贷款对象、支持企业范围等。最近，又创设了定向中期借贷便利（TMLF）工具，根据金融机构对小微企业、民营企业支持情况，以优惠利率向其提供长期稳定资金来源。
继续深入推进利率市场化改革，推动货币政策调控框架转型
当前，我国货币政策框架正处于从数量型调控为主向价格型调控为主的转型过程中，随着利率市场化改革的推进和金融市场的发展，数量型中介目标的可控性以及与经济的相关性明显下降，对宏观调控的意义已逐步弱化。近年来，人民银行积极推进利率调控机制构建，完善利率走廊机制，加快市场基准利率体系建设，在货币政策调控中更加注重价格型信号及其传导，引导金融机构稳步提高利率定价能力，进行了诸多探索与尝试。2018年，人民银行进一步健全市场利率定价自律机制，完善债券市场制度建设，推动同业存单和大额存单有序发展，引导金融机构自主合理定价，完善市场化的利率形成、调控和传导机制。
有序推进人民币汇率形成机制改革
人民币汇率主要受基本面因素影响，当前我国经济基本面良好，为人民币汇率提供了根本支撑。2018年下半年，受内外部不确定性因素增多的影响，人民币汇率面临一定贬值压力。人民银行坚持市场化的汇率形成机制，发挥好汇率调节宏观经济和国际收支“自动稳定器”作用，在保持汇率弹性的同时，采取了一系列有针对性的、创新性的措施，有效稳定了市场预期，保持了人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。2018年人民币对美元汇率中间价贬值4.8%，无论与发达经济体货币相比，还是与其他新兴经济体货币相比，人民币都属于强势货币。同时也要看到，保持人民币汇率弹性有助于提升应对外部冲击的韧性。
总的来看，在党中央、国务院的正确领导下，针对内外部形势的深刻变化，稳健中性的货币政策前瞻性预调微调，较好地把握了支持实体经济和兼顾内外部均衡之间的平衡，取得了积极成效。2018年总体保持了适宜的货币金融环境，无论是各项贷款还是普惠口径小微贷款都同比大幅多增，M2和社会融资规模存量同比增速与名义GDP增速基本匹配，有力促进了我国经济持续健康发展。
2019年货币政策调控面临的挑战与政策思路
展望2019年，内外部形势稳中有变、变中有忧，但经济保持平稳发展的有利因素仍然较多，我们有能力和信心保持经济运行在合理区间，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。从国际上看，世界经济政治形势更加错综复杂，地缘政治风险依然较大，主要发达经济体货币政策正常化但也存在不确定性。从国内看，我国发展仍处于并将长期处于重要战略机遇期，经济长期向好的前景没有改变，但长期和短期、内部和外部等因素变化带来的风险挑战明显增多，货币政策传导不够通畅。从实体经济需求端看，受经济下行压力加大等因素影响，有效的融资需求有所下降。从金融机构资金供给端看，银行的风险偏好下降，自身还受到资本、流动性、利率等多重约束。
应当看到，改善货币政策传导机制，关键是形成激励相容的机制，鼓励银行主动加大对实体经济的支持力度，而不是用下指标、派任务的行政办法。针对银行信贷供给仍存在的三大约束，人民银行正在积极采取措施加以缓解。一是资本不足构成实质性约束。若不及时补充银行资本，将制约其下一阶段合理的信贷投放。对此，人民银行正会同有关部门以永续债为突破口，加快推进银行发行永续债补充资本。二是部分银行信贷投放面临流动性约束。外汇形势的变化使我国银行体系总体面临较大的中长期流动性缺口，再加上银行内部“以存定贷”的管理模式等，对信贷投放形成约束。人民银行通过多种方式建立对银行的正向激励机制，对于金融机构发放普惠口径1000万元以下的小微企业贷款，人民银行通过定向降准、定向中期借贷便利、再贷款等方式向金融机构提供优惠利率的长期资金，精准提供流动性。2019年1月4日宣布的降准政策分两次实施，和春节前现金投放的节奏相适应，精准把握流动性的总量。三是利率传导不畅也对银行信贷需求形成约束。目前存贷款利率上下限已放开，但人民银行仍公布存贷款基准利率，存在基准利率与市场利率并存的利率“两轨”，这实际上对市场化的利率调控和传导形成一定阻碍。人民银行将进一步推进利率市场化改革，推动利率逐步“两轨合一轨”。
2019年是新中国成立70周年，是全面建成小康社会关键之年。要继续以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中以及中央经济工作会议精神，坚持党对金融工作的集中统一领导，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚持推进高质量发展，坚持以供给侧结构性改革为主线，实施稳健的货币政策，强化逆周期调节，精准把握好政策的度，保持流动性合理充裕，改善货币政策传导机制，解决好民营企业和小微企业融资难融资贵问题，继续打好防范化解重大风险攻坚战，深化金融机构改革，进一步稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期，统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作，在继续实施稳健货币政策、增强微观主体活力和发挥好资本市场功能三者之间，形成三角形支撑框架，促进经济金融良性循环。
一是稳健的货币政策保持松紧适度，进一步强化逆周期调节。“稳健”是货币政策的工作原则和指导思想，强调了货币政策要以稳为主，坚持稳中求进总基调。要保持货币金融条件与经济平稳增长及物价稳定的要求相匹配，既要防止货币条件过紧引发风险，也要防止“大水漫灌”加剧扭曲和继续累积风险。继续灵活运用货币政策工具组合，加强政策沟通协调，平衡好总量和结构之间的关系，发挥“几家抬”的政策合力，从供需两端共同夯实疏通货币政策传导的微观基础，保持流动性合理充裕和市场利率水平合理稳定，鼓励金融机构加大对实体经济的支持力度，促进货币信贷和社会融资规模合理增长，为供给侧结构性改革和高质量发展营造适宜的货币金融环境。
二是进一步发挥货币政策的结构优化作用，创新货币政策工具，以供给侧结构性改革为主线，落实好金融服务实体经济各项政策措施。我国经济运行主要矛盾仍然是供给侧结构性的，深入推进供给侧结构性改革和高质量发展是实现“两个一百年”奋斗目标的根本之策。要坚持以供给侧结构性改革为主线，结构调节不好，容易导致有限的金融资源都沉淀在无效率的领域，总量上也调控不好。要将逆周期调节措施与补短板、加强长期制度建设结合起来，加大货币政策工具创新力度，发挥结构性货币政策精准滴灌的作用，着力提高对民营企业、小微企业等实体经济的支持力度。继续运用定向降准、定向中期借贷便利、再贷款、再贴现、抵押补充贷款、宏观审慎评估等政策工具，进一步提高金融服务民营企业、小微企业等重点领域和薄弱环节的能力。按照市场化法治化原则，发挥好信贷、债券、股权“三支箭”的作用，积极推广民营企业债券融资支持工具，推动实施民营企业股权融资支持工具。
三是切实防范化解重点领域金融风险，平衡好促发展与防风险之间的关系。坚持结构性去杠杆，是打好防范化解金融风险攻坚战的重要一环。当前，我国经济金融运行整体稳健，但面临的不确定因素仍然较多。对此，既要坚持结构性去杠杆的基本思路，又要把握好节奏力度，统筹考虑宏观经济形势变化，平衡好促发展与防风险之间的关系，坚决打好防范化解重大风险攻坚战。要继续推动实施防范化解重大风险攻坚战方案，稳定宏观杠杆率，加快补齐监管制度短板，有序化解影子银行风险，稳妥处理地方政府债务风险，继续推动产能出清、债务出清、“僵尸企业”出清，继续开展互联网金融风险专项整治。充分发挥存款保险作用，做实金融风险监测、评估和处置机制。
四是协调好本外币关系，处理好内部均衡和外部均衡的平衡。我国是一个开放的大型经济体，面对美联储加息缩表形成的较大外部约束，应协调好本外币关系，要坚持以服务国内经济为主兼顾外部均衡，把握好保持人民币汇率弹性、完善跨境资本流动管理和加强国际宏观政策协调这三方的平衡。利率和汇率作为资金要素的内外部价格，在调节内部和外部均衡中发挥着重要作用。要进一步推动利率市场化改革，不断健全市场化的利率形成机制，强化央行政策利率体系的引导功能，进一步疏通央行政策利率向金融市场及实体经济的传导，推动利率体系逐步“两轨合一轨”。有序推进深化汇率市场化改革，坚持以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度，继续保持人民币汇率弹性，发挥价格杠杆调节进出口和宏观经济自我平衡的功能。以服务实体经济、促进贸易投资便利化为导向，进一步完善人民币跨境使用政策。密切关注国际形势变化对资本流动的影响，完善对跨境资本流动“宏观审慎政策+微观监管”管理框架，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。
五是提高金融结构的适应性，在服务经济结构转型升级的同时增强金融体系的韧性。抓住机遇，以金融体系结构调整优化为重点深化金融体制改革，补齐金融领域制度短板。加快推进资本市场改革，不断完善融资结构，打造一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场。完善金融基础设施，加强统筹监管和互联互通。进一步提升大型银行的公司治理水平和风险内控能力。从降低道德风险和强化约束机制两方面着手深化开发性金融机构、政策性银行改革，更好服务国家战略。发展民营银行和社区银行，建立民营银行的常态化设立机制。统筹研究深化农村金融机构改革，保持县域法人地位长期稳定，引导其回归本源、服务本地，增强对小微企业、民营企业和“三农”的服务能力。
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